涛似连山喷雪来:薛涛解析中国式环保PPP薛涛PPP2.0环保产业金融政府项目运作应用操作实务指南

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《涛似连山喷雪来》!寒冷的冬季里光是看到这个书名,整个人都会精神起来。关于PPP的话题从几年前就没断过,但近两年有些不冷不热。在E20论坛上邂逅了这本沉甸甸的书,又勾起我们对PPP当初火热的记忆。

 PPP并非新鲜词。上世纪80年代我国基础设施建设领域就引入BOT模式,如深圳沙角B电厂BOT项目。紧接的90年代,以特许经营和PPP为代表的基础设施市场化投融资模式在中国方兴未艾。2014年9月之后,我国开始全面推广PPP模式,并出台了一系列政策措施支持PPP在基础设施和公共服务领域的大力推进。2017年3月,我国首批4个PPP资产证券化项目发行成功。

目前,市场上对于PPP的定义有多种,如公私伙伴关系、公私机构的伙伴合作、公共民营合作制等。简言之,PPP是Public—Private—Partnership的缩写,指政府Public与私人Private之间,基于提供产品和服务,达成特许权协议,形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系。PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果:政府的财政支出更少,企业的投资风险更轻。政府公共部门与私人部门的主体合作,实现政府公共部门的职能。基于中国特色的国情,对private一词的翻译曾经有很长时间的争议,最终确定为“社会资本”,绕开了国企民企的属性。当然,在本书的三大关系中也可以看到,这个特殊性对国外PPP模式在中国实际落地时也产生了深刻的影响。

《涛似连山喷雪来》一书针对我国“十八大”之后环保PPP模式的现状及发展特征进行分析总结,从历史发展结合全局的眼光出发化繁为简,将相对复杂的概念,以理论与实践相结合的方式展现在读者面前,通过“环保九宫格”、“四分类法”等深入浅出的表述,将中国的PPP,尤其是环保PPP领域的独特思想进行发表。同时,书中还将历年对PPP热点或焦点问题的讨论、案例和分析进行了汇总归纳,提出了生态环保未来发展的方向。

本书共有五章。第一章讲的是“迅速认知环保产业和对中国式PPP”。笔者感兴趣的是本章后面六个附录中的《薛涛谈城市黑臭水体治理的PPP探索》以及《市政环保领域PPP推进的六大障碍》,具体原因请读者亲自阅读。值得点赞的是附录中除了第二、第六篇是以印刷形式呈现给读者以外,其他都以二维码方式让读者直接用手机阅读,非常便捷高效。

在第二章,作者追本溯源地解析了PPP2.0的热点问题,分析了当前的市政环保PPP分类不尽合理之处,引入 “E20市政环保PPP四分类”理论,并从“经营、运营和维护绩效”三个维度做了深入判断和分析。本章将环保产业与PPP的结合点进行阐述,分析了PPP在环保不同领域中的机遇、影响及应用,提出了中国特色环保PPP对企业发展的战略性思考。

第三章聚焦于环保PPP的关键要点上。环保PPP的健康发展,不仅需要科学分类、合理施策,还要在实操上掌握重点,处理好其在项目的可行性、风险分担、绩效考核、付费机制以及项目融资等关键性问题,这些都是环保PPP共性的核心所在。本章主要内容就是对这些核心问题的归纳和总结。

水务是环保领域中最先热门和受关注的,也是最早的PPP项目领域。因此在第四章里,首先从水务的行业背景、设计要点、案例分析角度详细介绍了市政供水、市政污水处理、村镇污水、供排水一体化,园区污水治理、污泥处理处置、水环境综合治理等PPP项目的运营情况。其次,本章还针对固体废物产业从末端处置到前端环卫的全流程领域的PPP做了逐一分析,包括:以焚烧发电为主的生活垃圾处理、城乡环卫、垃圾分类、餐厨垃圾处理、畜禽养殖废弃物处理、静脉产业园等领域的PPP,此外还对部分固废细分领域不适用PPP模式作出了说明,例如土壤修复中以施工为主的商业模式无法适用等。

工业源固废处理的服务主体和客体均为企业,属于纯商业领域,不适用PPP模式。而生活源固废处理则带有很强的市政公用属性,一般由政府负责直接管理及处理处置,是固废PPP模式应用的最主要场景。但值得注意的是,生活源固废的管理分为两部分,即由城市综合管理部门负责清运、处置的“环卫网”,以及目前主要由拾荒者进行收集回收并已经形成完整上下游链条的“回收网”。作者指出,在实际的工作中,“环卫网”负责的固废收集运输处理是城市基本功能的保障,具有较强的公共服务属性,适宜使用PPP(BOT为主)的模式建设、运营处置设施,如生活垃圾焚烧厂、餐厨垃圾处理厂以及环卫服务等;但“回收网”中的绝大部分经过历史形成纯商业领域,无法采用PPP模式,如废旧塑料、废弃家电拆解厂等,两网融合推进中的难点也恰在于此。而PPP最早发端于末端的生活垃圾处理的市场化(BOT,特许经营),现在已经向前覆盖到前端的城乡环卫、垃圾分类等环节的市场化。正是固废各个细分领域的市场空间逐步释放,从而与PPP模式的融合逐渐加深,这有力助推了固废产业近年来快速健康地发展。

生态是生存之基,环境是发展之本。习近平总书记强调:“我们要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。”党中央已经将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,“绿水青山就是金山银山”的“两山论”也提出生态资源的经济属性,为生态环境保护市场化指明了方向。我国生态文明建设已经进入新的历史阶段。

《涛似连山喷雪来》的最后一章是从环保(公共服务价费机制改革)和生态(资源资产化、资产资本化)两个维度对生态环保领域市场化做出一些趋势研判,为生态环保领域可持续资金来源的解决提供参考。作者针对四大PPP项目类型的出资来源分别进行检视,引出生态资产价值导入的问题,明确指出推动环保事业发展必须要启用商业思维,让人们看到投资自然也可以成为新的经济增长点,可以获得丰厚的经济回报。而要实现生态保护与经济发展双赢,就要为生态资源定价,将生态资源的隐性成本到经济价值之中,使生态资源变成生态资产,以实现绿水青山与金山银山的融合。

当前虽然从国际到国内对于PPP的理解还没有达成一致,但我们仍然可以从中总结出PPP的一些共同特征:首先,政府和私人部门之间是合作关系,关系对等,是平等的法律主体。其次,双方在利益上共享。最后,项目合作过程中存在的风险由双方共同承担。从我国PPP的发展实践来看,PPP的意义并不仅仅体现在它的融资功能上,最重要的一点,PPP是一种新型的公共治理模式,是国家治理模式的创新。只要能够合理利用,PPP将会成为应对当前我国经济发展过程中所遇到问题的重要机制。

《涛似连山喷雪来》共有三位作者,均是在我国环保PPP领域征战多年的“战士”。第一作者薛涛现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长,正在中国科学院生态环境研究中心攻读博士, 20世纪90年代初期他曾负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理,在该领域积累了12年的环境领域PPP项目及5年市场战略咨询的经验,对环保企业、产业和市场有着深入的洞察。第二作者汤明旺曾任E20PPP中心总监,专注于政府咨询和政策研究近10年。第三作者李曼曼曾任北京大学林肯研究院在城市发展与土地政策研究中心政策研究员,现任E20研究院PPP中心研究员。

正如生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽在序中所言:本书不但可以作为环保企业参与PPP的指南,还可以作为政府和研究机构了解生态环保类PPP项目的参考。