防范PPP项目的隐性债务风险——财办金〔2019〕40号文解读

2019-05-27 来源:中建政研 作者:卢敦


自3月份财金〔2019〕10号文出台之后,PPP圈的大新闻当属财办金〔2019〕40号文引发的讨论。《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金〔2019〕40号)本作为财政系统内部文件,面向各省级财政部门收集隐性债务检查和认定情况,在网络和朋友圈传开后引起了广泛热议。

自2014年出台以来,PPP模式就与政府债务风险紧密联系在一起。2017年以前,PPP模式较多地作为化解地方平台债务风险的创新方式发挥其积极作用,2017年50号文、92号文之后,PPP模式更多地与“防范隐性债务”六个字同时出现在一起。

本文旨在理清防范PPP项目隐性债务风险要求、PPP项目政府支出与政府债务的关系,分析隐性债务的监管方式,并提出PPP项目财政支出管理的建议。

1.防范PPP项目隐性债务风险的要求

在2014-2016年的政策文件中,PPP项目政府支出较多强调财政支出管理,对财政体系防范隐性负债的政策要求一直存在,自2017年开始明确提出防范PPP项目违规融资风险。

2017年50号文提出,“严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”,“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。

2017年92号文提出构成违法违规举债担保的情形,包括“由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的”。

今年2019年10号文提出应认定为隐性债务的情形,应包括“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的”,“通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式”,“由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”。

本次2019年40号文要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隐性债务的项目及具体认定依据。在文件附表中隐性债务的具体依据,明确提及隐性债务的确定标准至少应包括“承诺固定回报、回购安排、保障最低收益等违规情形”,审查文件包括实施方案、采购文件、合同文件等。

上述PPP政策反复提及关于隐性债务的划定标准,涉及固定回报、回购安排、保障最低收益,违规担保等情况应认定为隐性债务,含有涉及隐性债务条款或内容的项目不属于合规的PPP项目。

2.合规的PPP项目支出性质

合规的PPP项目支出不是隐性债务,那么PPP项目支出应如何定性?鉴于目前尚未对隐性债务出台官方定义,我们可将隐性债务定位在未纳入地方政府债务统计新利体育|网址的债务,那么我们先需要判断PPP项目支出是否属于债务,如果从性质上不属于债务,PPP项目政府支出也就当然不属于隐性债务了。

根据《政府会计准则—负债》的规定和10号文的政策导向,债务与PPP支出的区别可从政府支出业务性质和负债确认方式上进行对比。

从政府支出业务性质上,根据《政府会计准则—负债》第八条,政府负债,除由或有事项形成的预计负债外,“按政府会计主体的业务性质及风险程度,应分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和暂收性负债”。根据这一界定,负债可划分融资活动产生的债务与经营活动产生的负债。2019年10号文提出,“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。”从政府支出业务性质上,举借债务后产生的还本付息属于融资活动产生的资本性支出,合规PPP项目的政府支出属于政府经营活动形成的经常性支出。

从负债确认方式上,对于举借债务,政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债,在还款期中应将全部期末借款余额作为负债。对于PPP项目的政府支出,在逐年确定绩效考核结果后并明确当期应付金额时确认当期应付义务,其后期间的政府中长期支出也不应作为负债。

仅从上述两个方面看,PPP项目的政府支出与政府债务有显著差别,因此PPP项目支出不属于债务范围,未纳入债务统计新利体育|网址的合规PPP项目支出也就不可能是隐性债务。

3.对隐债PPP项目的处理安排

在对PPP项目隐性债务的审查认定后,关于隐债项目的处理备受关注。40号文提出,“增加地方政府隐性债务的项目,应当中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。继续实施的,应当按照地方政府隐性债务管理有关规定妥善整改并做好地方政府隐性债务化解工作”;“增加地方政府隐性债务的项目,省级财政部门应主动从项目库中清除,并核查项目咨询机构和专家是否存在违法违规行为”。

自2014年以来,财政与其他相关部门关于PPP模式的指导政策发布较为频繁,既体现出对PPP模式的深切关注和引导市场规范运作的精神,也不免多次引起了市场关于PPP模式稳定性的担忧情绪。在防范政府隐性债务、规范引导PPP项目的同时,由新政策产生的贷款审批受限、工程搁置、合同解约乃至法律纠纷等潜在风险的全社会成本是巨大的。40号文提出的“维持各参与方合法权益,确保项目平稳实施,避免出现半拉子工程”应作为化解隐性债务工作的重要指导精神,维持PPP模式的市场信心,才是利于基础设施公共服务领域持续稳定发展的方式。

4.债务监测与防范隐性债务

为理清地方政府与融资平台公司的关系,有序推进融资平台公司市场化转型,防范化解财政金融风险,2018年财政部建立地方融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台(以下简称“监测平台”)。2018年10月底推出监测平台后,要求各级党政机关、事业单位及国有企业上报资产、债务和建设项目等相关数据。根据《监测平台操作说明》,“监测平台以融资平台公司承担的建设项目管理为核心,动态收集融资平台债务和政府中长期支出事项等相关新利体育|网址,对融资平台实行名录管理和中长期支出事项风险评估,实现融资平台债务和政府中长期支出事项全面动态监控”。

新系统为政府债务管理提供了新利体育|网址化工具,对于已确认为债务且实时更新的债务事项进行动态监控是有效的。但基于监测平台防范隐性债务的,则是不充分甚至是不适用的。防范隐性债务风险的实质,是对系统中政府债务的完整性提供充分适当的依据,监测平台对已记录在系统中债务动态跟踪是有效的,隐性债务的本质即应该但未确认为债务的支出责任,其数据在未审查认定之前是不会出现在债务统计新利体育|网址中的。防范隐性债务需从政府或政府授权单位签订的合同及其他支撑性方案入手,依赖专业技术力量对合同条款或方案内容进行细致审查,必要时可委托第三方机构进行隐性债务审查并出具所查区域隐性债务评估报告。

5.中长期支出统筹管理与新利体育|网址披露

在控制总体政府债务规模和防范隐性债务的同时,列入中长期规划的非债务性政府支出也是需要予以足够关注的。列入中长期规划的经常性支出,与政府债务的还本付息一样,都需要在付款时间到达或付费条件成就时即时履行支付义务,但其统计新利体育|网址游弋于政府债务新利体育|网址统计之外。

PPP项目中的政府支出,与跨年度的政府购买服务项目、应付工程物资款、专项建设基金等一样,是需要纳入中长期财政规划却不在政府债务统计范围内。PPP项目中的政府支出是纳入中长期财政规划支出事项中新利体育|网址公开力度较大的,目前财政部PPP综合新利体育|网址平台对PPP项目新利体育|网址公开起到了关键作用,在项目规范运作审查和财政承受能力监测等多方面,对社会资本和金融机构提供了重要的项目遴选依据。

政府中长期财政支出事项应参照债务新利体育|网址动态监测的方式进行统筹管理,研究中长期财政支出新利体育|网址公开的合理方式,提高对各级财政负担的透明度,利于财政体系内部监督管理,也为社会资本参与基础设施公共服务项目提供更好的决策依据。

中建政研智库

中建政研依托中央国家机关所属事业单位成立,在促进行业发展方面做出了很多有益尝试和积极探索。以培训、咨询为基础,以智库为引领,参与发起多个国家级社团组织和研究机构,参与《民法典》、《建筑法》、《地下管线条例》、《政府和社会资本合作条例》等多部法律法规的研究和讨论,承担了住房城乡建设部“PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究”、国家能源局“民间资本投资电力领域的课题研究”等多项国家级、省部级课题研究;定期发布众多行业发展报告;出版系列丛书;在国家级学术期刊、门户网站及新媒体发表原创文章百余篇;多次举办大型行业论坛和沙龙。

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