冬日暖阳——刘世坚快评国家发改委PPP新规

2017-12-01


来源:P3带路群

作者简介:

刘世坚 清控伟仕咨询-总经理,国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家、中国国际工程咨询公司、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、亚洲开发银行注册专家、E20研究院特约研究员(PPP项目资产证券化)、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、国家发改委第二批PPP示范项目评审小组成员、能源组组长。

国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委:

按照党中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见等文件精神,为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)要求,鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设,促进政府和社会资本合作(PPP)模式更好发展,提高公共产品供给效率,加快补短板建设,充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,增强经济内生增长动力,现提出以下意见。

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2014年以来所形成的PPP市场格局,在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预(2017)50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合新利体育|网址平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)四份重磅文件发出之后,已经发生相当程度的裂变,后续效应也在持续发酵当中。此文援引“国办发[2017]79号”文,力挺民间资本参与PPP,反映出PPP政策导向及相关工作侧重点的细微变化,相关各方不可不察。

一、创造民间资本参与PPP项目的良好环境

不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时,注重听取民营企业的意见,充分吸收采纳民营企业的合理建议。主动为民营企业服务,不断优化营商环境,构建“亲”“清”新型政商关系,为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。对民间资本主导或参与的PPP项目,鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际,依法依规出台更多的优惠政策。

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好的政策还需要靠谱的措施加以落实。十九大报告明确提及的“构建亲清新型政商关系,促进非公有制经济健康发展”,在这里得到了明确响应。PPP政策、规划和实施方案的制定,如能与PPP项目的法定操作流程(如市场测试)相结合,逐步摆脱“闭门造车”的惯性,同时避免暗箱操作,其实不仅仅是民营企业的利好,也有利于政府方及PPP项目本身。此外,“绿色通道”的提法很好,但可能面临PPP模式与现有法律法规之间的冲突。如无上位法的保驾护航,地方政府部门的魄力和担当就会显得尤其重要。

二、分类施策支持民间资本参与PPP项目

针对不同PPP项目投资规模、合作期限、技术要求、运营管理等特点,采取多种方式积极支持民间资本参与,充分发挥民营企业创新、运营等方面的优势。对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目,积极支持民间资本控股,提高项目运营效率。对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目,鼓励民营企业相互合作,或与国有企业、外商投资企业等合作,通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与,充分发挥不同企业比较优势。鼓励民间资本成立或参与投资基金,将分散的资金集中起来,由专业机构管理并投资PPP项目,获取长期稳定收益。

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“分类施策”的路子是对的。上述“支持”和“鼓励”如要落到实处,还有以下几方面的工作要做。其一,注意加强对PPP项目采购要求的精细化管理,从项目评审、招采标准入手,主动引导市场及社会资本的价值取向及资源整合方向。其二,加大PPP相关政策,特别是新政策的宣贯与解读,压缩踩线操作的空间,但对真正有意义、有效果的创新,则需“网开一面”,甚至要主动为其缓解政策法规反应滞后所带来的不合规风险。其三,加强对PPP市场上的两大“玩家”——地方政府和央企的规范和引导。在这方面,前述四份重磅文件其实就是很好的药引。金融风险防控的大势之下,各方均应有所为而有所不为,民营资本确实也迎来了难得的发展机遇,如人饮水,冷暖自知。

三、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产

积极采取转让-运营-移交(TOT)、改扩建-运营-移交(ROT)等多种运作方式,规范有序盘活存量资产,吸引民间资本参与,避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担。盘活资产回收的资金主要用于补短板项目建设,形成新的优质资产,实现投资良性循环。对适宜采取PPP模式的存量项目,鼓励多采用转让项目的经营权、收费权等方式盘活存量资产,降低转让难度,提高盘活效率。对已经采取PPP模式的存量项目,经与社会资本方协商一致,在保证有效监管的前提下,可通过股权转让等多种方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给民营企业。对在建的政府投资项目,积极探索、规范有序推进PPP模式,吸引民间资本参与。

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增量固然好做,却是10%的天花板和地方债不能承受之重。存量资产处置是PPP领域里的硬骨头,但是做好了,无疑也是一座富矿。对于发改系统一直关注的混改和投融资机制改革,以及财政关注的政府治理模式的转变,都有可能带来焕然一新的局面。对此,地方政府、央企国企、民企外企和金融机构,都要予以充分重视。此外,本段提及“避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担”,应该是指不宜强行要求民营企业承担此类前期工作及其可能蕴含的风险,但是如果民营企业有能力而且有意愿,也应可以依法参与此类工作。

四、持续做好民营企业PPP项目推介工作

依托全国投资项目在线审批监管平台建立的PPP项目库,对入库项目定期进行梳理,规范有序开展推介工作,适时选择回报机制明确、运营收益潜力大、前期工作成熟的PPP项目,向民营企业推介。重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目,审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目,以降低地方政府支出压力,防范地方债务风险。各地发展改革部门要与当地行业主管部门、工商联、行业协会等加强合作,通过多种方式推介优质项目、介绍典型案例,加大政策宣传解读和业务培训力度,帮助民营企业更好参与PPP项目。

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优质项目推介,地方政府的积极性和实质性努力至关重要。而要抓住这项工作的牛鼻子,实实在在的政策红利(补贴补助、利率优惠、税收优惠、创新模式保护等等)怕是不能少。

五、科学合理设定社会资本方选择标准

严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》规定,通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会资本方。合理确定社会资本方资格,不得设置超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件,不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。规范投标保证金设置,除合法合规的投标保证金外,不得以任何其他名义设置投标担保要求,推行以银行保函方式缴纳保证金。科学设置评标标准,综合考虑投标人的工程技术、运营水平、投融资能力、投标报价等因素。鼓励通过组建高质量的PPP项目特殊目的载体(SPV)等方式,整合各方资源,完善项目治理结构,提高专业化运作能力。支持民间资本股权占比高的社会资本参与PPP项目,调动民间资本积极性。同等条件下,优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。

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社会资本的选择标准和评分导向从来都是一个大问题。虽说一个巴掌拍不响,“重建设、轻运营”之风的根源主要还在项目发起方。另外,当前PPP项目的类型(偏公益类和准经营性)、回报机制(偏政府付费)和各方偏好,也确实让真正有运营能力和创新创造能力的民营企业难有用武之地。仅从这个角度而言,PPP玩家们新近面临的“高压”和“紧缩”,其实可以成为中国式PPP激浊扬清、正本清源的推手,大家不妨更乐观一些。

六、依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同

在与民营企业充分协商、利益共享、风险共担的基础上,客观合理、全面详尽地订立PPP项目合同。明确各方责权利和争议解决方式,合理确定价格调整机制,科学设定运营服务绩效标准,有效设置排他性条款,保障项目顺利实施。PPP项目合同既要规范民营企业投资行为,确保项目持续稳定运行,也要保证当政府方不依法履约时,民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出。要依据相关法律法规和合同约定,对PPP项目进行全生命周期监管。禁止政府和投资人签订承诺回购投资本金、承诺最低收益等条款,严禁利用PPP模式违法违规变相举债,严防地方政府隐性债务风险。

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段内容给PPP项目合同点穴。“价格调整机制”、“绩效标准”、“排他性”保障、“合理补偿”、“合法退出”均为PPP合同之精髓所在。在PPP项目实践当中,比较糟糕的PPP合同,也往往会在以上这些方面露怯,无一例外。

七、加大民间资本PPP项目融资支持力度

鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目,鼓励各级政府出资的PPP基金投资民间资本PPP项目。鼓励各类金融机构发挥专业优势,大力开展PPP项目金融产品创新,支持开展基于项目本身现金流的有限追索融资,有针对性地为民间资本PPP项目提供优质金融服务。积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化,拓宽项目融资渠道。按照统一标准对参与PPP项目的民营企业等各类社会资本方进行信用评级,引导金融市场和金融机构根据评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。

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和央企国企相比,“融资难、融资贵”一直都是民营企业的痛点,也是其风险防控的最大软肋。此段提出从五个方面加大对民企融资的支持:政府投资、政府出资的PPP基金投资、金融产品创新、资本市场和信用评级,全面精准,条条都是干货,但是落实起来绝非易事,相关政策和市场环境匹配也是比较重要的外部条件。

八、提高咨询机构的PPP业务能力

咨询机构要坚持“合法、合规、专业、自律”的原则,深入研究民间资本参与PPP项目咨询服务新要求,加强PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理能力建设,准确把握民间资本参与PPP项目的商业诉求,提高项目全过程咨询服务能力。健全行业自律管理体系,通过PPP咨询机构论坛等多种形式,加强同业交流与合作。制定和完善PPP咨询业务操作标准规范,着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题,为民间资本PPP项目提供优质高效的咨询服务。

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仅就现状而言,PPP领域内咨询机构鱼龙混杂的局面已经形成,加之涉及地方利益保护,短期内估计难以改观。一方面,咨询机构自律的工作确实需要加强,中国国际工程咨询公司近期牵头发起设立“中国PPP咨询机构论坛”就是一个很好的开端,接下来也会有很多工作要做。但是另一方面,作为PPP项目发起方的地方政府也应适当调整对PPP咨询工作的认知,在咨询费花到位的前提下提高对“两评一案”及社会资本采购的要求才是正途。“低价优质”的外脑不符合正常的商业逻辑,基本上是不存在的。

九、评选民间资本PPP项目典型案例

各地在已经引入民间资本的PPP项目中,适时评选在项目运作规范、交易结构合理、运营持续稳定、商业模式创新、回报机制明确等方面具有参考示范价值的典型案例,总结经验、加强宣传,发挥示范效应。国家发展改革委将会同有关行业主管部门组织专家对各地报送的案例进行评审和筛选,挑选出若干典型案例进行宣传,优先推荐发行PPP项目资产证券化产品。对支持和鼓励民间资本参与PPP项目工作积极主动、典型案例多的地区,在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以倾斜支持。

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少而精的典型案例筛选和宣传,一直都是发改系统坚持的做法。“在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以倾斜支持”值得期待。

十、加强政府和社会资本合作诚信体系建设

建立健全PPP项目守信践诺机制,准确记录并客观评价政府方和民营企业在PPP项目实施过程中的履约情况。政府方要严格履行各项约定义务,做出履约守信表率,坚决杜绝“新官不理旧账”现象。民营企业也要认真履行合同,持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品和服务。将PPP项目各方信用记录,纳入全国信用新利体育|网址共享平台供各部门、各地区共享,并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单,并开展联合惩戒。

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“黑名单”对“新官不理旧账”,以及除此以外的地方政府违约行为是否能够形成有效约束,还有待观察。

鼓励民间资本参与PPP项目是贯彻落实党中央、国务院关于激发民间有效投资活力、促进经济持续健康发展的重要措施,是充分发挥投资对优化供给结构关键性作用的重要抓手。各地发展改革部门要高度重视,加强组织领导,努力破除制约民间资本参与PPP项目的困难和障碍,切实保障民间资本合法权益,推动民间资本PPP项目规范有序发展。

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再度提及“优化供给结构”。如我们此前所说,PPP模式确为供给侧改革的重要抓手(旧文参阅:供给侧、引力波和PPP),也是国内当前经济政策的最大共识之一。民间资本的参与,既是挑战,也是机遇,但是机遇从来只会垂青有准备的人。对PPP相关政策导向的精准把握和预测,对游戏规则的适应和掌控,以及政策法律环境的稳定可预期,是民间资本投身PPP新浪潮的三大护身符,缺一而不可。

国家发展改革委

2017年11月28日