广阔“土地”,大有可为:玩转土地开发新思路

2017-06-05

作者简介:靳林明律师在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审,正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
一、意料之内,情理之中:地方债创新瞄准土地储备
2017年6月1日,财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)(“《办法》”),这意味着地方政府专项债券首个细分品种正式面世。从内容上看,《办法》延续了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号)(“83号文”)的要求,土地储备专项债发行主体为省级政府;单只专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应多个项目集合发行。同时突出以下重点和亮点: 首先,在土地储备专项债券的监管主体中引入国土资源部门。财政部牵头、国土资源部门配合,有利于确保土地储备项目的真实性、规范性,为确保偿债打下了良好的前期基础。 其次,强调“专债专用”、固定来源资金偿债。土地储备专项债券资金专项“用于土地储备”,“不得用于经常性支出。”土地储备项目取得的土地出让收入“专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。” 最后,债券期限上限原则上为5年,可以约定提前还款。根据83号文,专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,考虑到土地储备项目的特点,《办法》选择以5年为上限。同时,为了避免土地出让收入回款之后资金闲置,《办法》规定可以约定提前偿还债券本金。 此次地方政府专项债瞄准土地储备是意料之内,情理之中。2016年2月2日,财政部等部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)(“财综4号文”),明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。通过发行土地储备专项债券,将地方政府的隐性债务显性化,使之时刻处于监管之中,这是监管的要求,也是地方政府正常运转的需要。
二、找朋友:谁能和土地储备好好玩耍?
我国土地储备历史上存在过政府土储中心融资开发、BT、投资人主导的一级开发(固定回报、溢价分成)等模式,但是从当下来看,很多模式都已经时过境迁,成为昨日黄花,亟需为土地储备找到新的小伙伴。 先来看看政府购买服务模式,财综4号文提出,“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务,土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”在此背景下,成都等地纷纷出台了土地一级开发项目采用政府购买服务的地方性规定,项目也纷纷上马。但是2017年6月1日,财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(2017)87号)(“87号文”)横空出世,提出严禁将“储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。”在此背景下,对于土地开发是否还能采用政府购买服务模式,实务届观点不一,认识也开始动摇。其实,土地储备包括土地获得、土地整理和前期开发、土地收储等多个阶段,4号文鼓励地方政府在土地获得阶段(拆迁安置补偿环节)采用政府购买服务模式,前期开发阶段采用政府采购形式(敲黑板:注意两者的区别);87号文禁止地方政府在土地前期开发阶段采用政府购买服务模式,至少从文义上看,前后规定并无矛盾。不过,我心里还是有点迷糊,这里到底是想限制哪个环节采用政府购买服务模式?究竟监管部门意图如何,让我们坐等官方的说法 土地储备对资金需求大,地方政府表示压力山大。土地开发资金从何而来,除了借助专项债券,现在大热的PPP模式能否雪中送炭?实务界对此认识并不一致,实践中已有地方政府大胆探索土地开发PPP模式的案例,如2015年宁乡高新区南片区路网及部分土地整理PPP项目。但是,2016年10月11日财政部等部委联合发布的《关于第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)要求,PPP项目主体或其他社会资本“不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”,导致地方政府一下子有些无所适从。其实从逻辑上看,单纯的土地收储和前期开发工作不涉及运营,PPP项目公司基本上只能负责征拆资金提供、建筑物的拆除以及几通一平的工作,土地一级开发基本上不具备PPP模式的适用前提,今后在土地一级开发领域,土地储备专项债券将是开发资金的主要来源。 尽管单纯的土地收储和前期开发工作以PPP模式实施不可行,也并不意味着PPP与土地一级开发“缘分已尽”。2014年7月29日,国务院办公厅印发的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号),提出“土地综合开发”的概念,铁路建设和土地开发纳入一体设计、统一联建。这种模式同样可以应用于其他基础设施与土地一级开发相结合的建设项目中。 在“律动PPP”文章《我的地盘,谁做主?--片区开发PPP随想》一文中,我提到过片区开发“整体外包”的模式。片区综合开发PPP项目中,土地收储和前期开发与项目前期规划、项目建设以及后期产业导入和产业服务等项目运营环节之间相互关联,采用土地一二级联动开发PPP模式合作范围的确定也符合项目运作规律。因此,即便是单纯的土地开发不适用PPP,在片区综合开发类型的PPP项目中,根据项目的必要性和逻辑关联程度,融入土地一级开发的内容,也具有一定的合理性,不应该一棒子都打死。当然,效果如何,还待实践的进一步检验。