险资投资PPP,政策支持与风险管控并行

2017-05-06


本文经PPPwiki整理而成(资料来源:保监会)

险资投资PPP,政策支持与风险管控并行

——《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》([2017]41号文)政策解读

 为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)精神,推动政府和社会资本合作(PPP)项目融资方式创新,2017年5月5日中国保监会印发了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(保监发〔2017〕41号)【直接点击查看】,支持保险资金通过基础设施投资计划,投资符合条件的PPP项目。

国内PPP发展情况

政府与社会资本合作(PPP)是指政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

作为公共服务供给机制的创新,PPP模式通过将公共产品的供给义务和风险、收益合理分配给社会投资人,可以控制政府性债务、缓解财政支出压力,提高公共产品的供给效率,成为国务院及有关部委积极推广的基础设施和公共服务项目运作模式。

2016年中共中央、国务院联合印发《关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号),明确鼓励政府和社会资本合作,扩大交通、环保、医疗、养老等领域的公共产品和服务供给。

2014年以来,国家发展改革委、财政部及相关部委共印发了超过160项相关政策性文件,各省级政府也相继出台落实PPP工作的具体措施并建立起相关推进机构。

截至2017年2月底,国家发改委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目,总投资15.9万亿元。截至2017年3月末,全国各地共有11287个项目纳入财政部PPP综合新利体育|网址平台,总投资14.6万亿元。扣除在国家发改委与财政部的项目库中重复入库的项目,全国已经储备入库的PPP项目总投资已经超过20万亿元。

据统计,从2014年1月到2017年3月,全国已公布中标社会资本的PPP项目达到2500多个,投资总规模为4.2万亿元。但是,由于PPP项目投资规模大、期限长、项目公司主体信用不足等制约,很多已签约PPP项目面临融资落地难的问题。

保险资金参与PPP情况

保险资金投资PPP项目具有独特优势。一是保险资金具有投资期限长、供应稳定、资金量大的特征,如寿险和养老险等产品通常期限在十年以上,而银行可释放的中长期贷款空间有限,其它机构亦面临期限错配的风险。二是保险资金收益要求合理,要求相对适中、稳健的资本回报率,与PPP项目防止暴利原则恰好吻合。三是险资投资PPP还具有其它附加利益,例如可销售建筑工程保险,优化政企关系,在大病保险、农业保 险等领域与政府建立合作关系。

2016年以来,部分保险机构已经通过股权投资计划、债权投资计划、直接股权投资、信托计划、投资基金等各种投资工具,尝试参与PPP项目投资。2014年中再资产发起设立股权投资计划,出资120亿元投资北京地铁16号线。2016年保险业出现了一批投资PPP项目的案例,中国人寿通过信托计划和投资基金,出资21.16亿元投资青岛地铁4号线项目,还通过信托计划出资116.44亿元投资宁波五路四桥项目;太平投资出资1.5亿元,直接参股呼和浩特地铁1号线项目公司;太平洋资产发起20亿元的债权投资计划,为央企施工企业的子公司提供资金支持,投资郑州郑新快速通道等5个河南省级重点建设项目。

监管政策要点

2016年7月,保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》(保监会令2016年第2号,以下简称《管理办法》),为保险资金通过基础设施投资计划参与PPP项目投资打开了政策空间。中国保监会多次通过座谈会等方式,听取了部分保险机构和保险资产管理业协会的意见,并书面征求了会内发改、财会、财险、寿险和法规等部门意见后,2917年5月5日印发《关于保险资金投资政府和社会资本合作(PPP)项目有关事项的通知》(保监发〔2017〕41号,以下简称《通知》),进一步明确相关具体事项,推动保险资金参与PPP项目投资。

PPP项目公司作为特殊目的载体,没有经营历史,融资模式和风险点与成熟企业有实质性差异,融资面临较多困难。《通知》针对PPP项目公司融资特点,给予了充分的政策创新支持:一是拓宽投资渠道,明确保险资金可以通过基础设施投资计划形式,向PPP项目公司提供融资。二是创新投资方式,除债权、股权方式外,还可以采取股债结合等创新方式,满足PPP项目公司的融资需求。三是完善监管标准,取消对作为特殊目的载体的PPP项目公司的主体资质、信用增级等方面的硬性要求,交给市场主体自主把握。四是建立绿色通道,优先鼓励 “一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、河北雄安新区和脱贫攻坚等符合国家发展战略的PPP项目开展融资,对符合国家发展战略的PPP项目,保监会建立专门的业务受理及注册绿色通道。目前PPP-ABS以及PPP-保险资金投资业务,分别由保监会、基金业协会联合两大证券交易所开通绿色通道,优先保障PPP项目的实施,提高运作效率。

在积极支持的同时,《通知》也着重加强风险管控,防范投资风险:一是明确对PPP项目、主要社会资本方和政府方的监管要求,保障项目合法合规,控制项目建设和运营风险。《通知》给保险资金保留了较大投资空间,同时又可控制住项目的风险底线。二是强化投资计划管理,明确受托人管理职责,把风险管理责任交给市场主体,并完善保险资金退出机制。最近几年,保险资产管理公司作为投资计划的受托人,通过大力开发准标准化的债权投资计划等金融产品,锻炼了队伍,积累了业务资源,建立了销售渠道。保险资产管理公司设立投资计划,承担投资计划募、投、管、退等方面的全生命周期风险管理责任,确保保险资金的投资安全性。三是建立外部专家风险评估机制和监管联动机制,充分揭示、披露和监测投资风险。

《通知》的发布,为保险资金参与PPP项目投资提供了适合的路径,有利于解决PPP项目公司融资难的瓶颈制约,实现行业效益和实体经济发展的双赢。下一步,保监会将进一步完善相关的投资比例、偿付能力等配套监管标准,更好地发挥政策效果。

保险资金投资PPP要点

保险资金计划投资的PPP项目,除满足《管理办法》第十一、十二条的有关规定外,还应当符合以下条件:

(一)属于国家级或省级重点项目,已履行审批、核准、备案手续和PPP实施方案审查审批程序,并纳入国家发展改革委PPP项目库或财政部全国PPP综合新利体育|网址平台项目库。

(二)承担项目建设或运营管理责任的主要社会资本方为行业龙头企业,主体信用评级不低于AA+,最近两年在境内市场公开发行过债券。

保险机构是典型的财务投资者,对投资的安全性要求很高,但普遍缺乏基础设施项目建设与运营管理能力,需要联合有足够项目建设或运营管理能力、财务与经营新利体育|网址公开透明、资信状况良好的专业投资者。

(三)PPP项目合同的签约政府方为地市级(含)以上政府或其授权的机构,PPP项目合同中约定的财政支出责任已纳入年度财政预算和中期财政规划。所处区域金融环境和信用环境良好,政府负债水平较低。

(四)建立了合理的投资回报机制,预期能够产生持续、稳定的现金流,社会效益良好。

保险资金作为保险公司的负债,是保证其履行保险赔偿或给付义务的准备金,不追求特别高的投资回报,但在投资上必须确保安全和合理收益。与银行、证券、信托等其他金融部门相比,保险业可以提供期限更长、供应更加稳定、资金成本较为合理的巨额资本,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域,可以发挥其比较优势,有条件成为经济新常态下中长期投资资金的重要来源之一。