上海济邦投资咨询有限公司 董事副总经理 李竞一:让“PPP盛宴”成为不散的筵席

2017-01-25


来源:道PPP

 

作者简介:李竞一上海济邦投资咨询有限公司 董事副总经理

本轮PPP模式的推广和应用经历了2014年PPP主线政策出台、2015年和2016年大量PPP项目被发起和签约落地,在制度环境和实践操作层面均实现了连续、跨越式发展。截至2016年11月30日,全国PPP综合新利体育|网址平台项目库中已收录10828个项目,涉及投资/资产总额达到12.95万亿元,堪称前所未有的“PPP盛宴”。

但是,随着PPP市场规模的快速增长,PPP项目运作过程中存在的一些问题也逐渐显现出来,市场上开始出现“盛极而衰”的担忧,笔者也经常被问到诸如“PPP热潮还能持续多久”这样的问题。发问者来自各级政府和相关部门,来自包括施工企业、运营商和金融机构在内的各类社会资本,来自从事PPP咨询业务的同行和同事。当PPP业内最主要的三类参与主体同时产生对PPP可持续性的担忧时,说明PPP项目数量“高地”下可能存在被迷雾遮住的质量“低谷”。

财政部在猴年的尾巴尖儿发布的《政府和社会资本合作(PPP)综合新利体育|网址平台新利体育|网址公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)就是消除迷雾的一把利器。新利体育|网址公开范围覆盖PPP项目的全生命周期,从新利体育|网址公开的内容、方式、时间要求等方面做出了详尽性与可行性兼顾的规定,这在PPP项目新利体育|网址公开的全面性上是最大尺度的一次突破。

新利体育|网址公开管理办法的发布是此前财政部一系列前置动作完成后水到渠成的产物:以财政预算安排为抓手(财金[2015]166号),将PPP项目归集至综合新利体育|网址平台统一管理;经过一年多的稳定运行,基本实现各级财政部门使用综合新利体育|网址平台的常态化,发挥了基本的新利体育|网址公开、数据统计和项目管理等功能;对纳入综合新利体育|网址平台的PPP项目开展新利体育|网址公开规范化管理,通过技术手段保证新利体育|网址能够切实公开,解决了财库[2014]215号、财金[2016]90号、财金[2016]92号等文件中关于新利体育|网址公开的规定缺少约束手段的问题。

未来,依托综合新利体育|网址平台对PPP项目新利体育|网址的即时公开和适时公开,可以从以下几方面为PPP市场的健康发展提供保障:

首先,让各级政府和相关部门在PPP项目全生命周期内的关键行为处于透明状态下,有利于强化对政府方依法依规的约束,相当程度上避免短期机会主义行为(如为追求任期内政绩而大干快上,每年推出的PPP项目少则十多个,多则数十个甚至上百个)、形式主义(如物有所值评价和财政承受能力论证流于形式)、主观不履约(无履约意愿导致政府方违约,如对竞争性或替代性服务的限制不利导致的市场需求风险)或客观履约不能(无履约能力导致政府方违约,如财政支出责任超过10%红线无法列入预算导致的支付风险)。政府方为了规避项目实施阶段的决策风险,也会主动加强对PPP原理、知识、政策、案例等的学习和PPP项目监管者能力的培养,聘请第三方专业机构,遏制“拍脑袋决策”和具有“民不举官不究”特征的违法违规行为(如违反法律法规和采购程序规定,区别对待潜在社会资本,或利用强势地位要求社会资本额外做出让步等)。

其次,使社会资本在PPP项目执行阶段(建设期+运营期)的履约行为始终曝光在行政监管、履约管理和公众监督的环境下,弱化社会资本方相对政府方而言的管理能力和新利体育|网址不对称优势,不给诸如恶性竞争(如恶意低价)、过度谈判(如确认谈判范围超出采购文件规定的范围,或合同签署后很快便要求启动涉及核心条款的修约谈判)、违法变更中选社会资本(如新加入联合体或替换联合体内原有的社会资本)、不符合合同约定条件的退出(如受让人资格不满足约定条件,或股权锁定期未满、超过锁定比例要求等等)等行为留下生存的空间。

再次,确保第三方专业机构恪守专业尽职的职业准则,按PPP项目全生命周期内提供的咨询服务质量进行评定和排名,通过奖优罚劣和标准制定,扭转当前文本抄袭泛滥、“低价低质”竞争带来的“劣币驱逐良币”市场状态,将不具备相关专业能力的咨询机构清出市场。同时,新利体育|网址公开还会促进第三方专业机构提高其对自身咨询成果文件的质量控制和合规性风险审核的要求,以及整个咨询行业的经验共享,为PPP咨询市场专业水平和服务质量的提高带来驱动力。需要指出的是,新利体育|网址公开对于第三方专业机构而言也是一把“双刃剑”,由于相关制度和措施的缺位,目前我国对PPP专业服务领域知识产品生产的智力投入缺乏尊重,相关权益的保护机制也并不完善,一定程度上抑制了专业机构投入创新和深入研究的积极性,也给“复制粘贴派”创造了破坏市场生态的机会。

最后,为其他市场参与主体参与PPP项目创造条件。如为公共服务的使用者提供参与PPP项目监督的渠道和依据,有利于激发监督动力和保障监督效果,尤其在使用者付费项目的调价环节以及按绩效付费项目的支付环节;在物有所值定量评价、PPP项目评级及增信、PPP项目非标资产的标准化等方面,提供样本,收集、统计和分析这些工作所需数据或资料;在项目融资过程中,有助于金融机构对项目质地进行更加科学、准确的评价,有利于增强优质项目的可融资性和流动性,和市场化淘汰劣质项目。

基于上述几方面最为显著的好处,作为关心“PPP这碗饭能吃多久”胜过“PPP这碗饭眼前能吃多撑”的直接利益相关者和长期PPP一线从业者,我们呼吁PPP市场各参与主体勇于“革自己的命”,积极支持PPP项目新利体育|网址公开工作,通过制度化的新利体育|网址公开打开PPP项目操作的“黑箱”,提高PPP项目全生命周期的透明度,有效监督项目各参与方的行为规范,为快速生长的PPP市场进入持续稳定的成熟阶段保驾护航,让“PPP盛宴”成为不散的筵席。